Европейские эксперты готовы не согласиться с изменением избирательной системы.

Новый избирательный закон будет принят с учетом рекомендаций Венецианской комиссии — этот тезис постоянно муссировала власть с весны. А с начала нового политического сезона на тему закона о выборах народных депутатов «регионалы» публично высказывались с интенсивностью, уступающей лишь комментариям по делу Тимошенко, газовому конфликту с Россией и подписанию ЗСТ с Евросоюзом. Этому вопросу уделяли больше внимания, чем многим другим, более значимым и интересным для населения, например такому, как ликвидация законодательно установленных выплат по льготам.

Надуманная интрига

В речи по случаю 20-летия независимости Украины (23 августа) президент Виктор Янукович сказал: «Комплексное и системное усовершенствование избирательного законодательства является одним из важных направлений реформ в Украине. Краткосрочная цель этого процесса — проведение парламентских выборов в октябре 2012 года на новой нормативной основе, исправляющей недостатки существующей пропорциональной модели парламентских выборов, позволяет учесть ряд рекомендаций ОБСЕ, Венецианской комиссии».

А 6 сентября на открытии парламентской сессии глава государства пообещал: «Со своей стороны, я беру под личный контроль вопрос учета рекомендаций Венецианской комиссии и ОБСЕ как в новом проекте закона, так и во время дальнейшей работы в направлении унификации избирательного законодательства».

Последующие комментарии политиками из ПР будущих изменений избирательного законодательства сводились к двум тезисам, впервые прозвучавшим еще весной: 1) мы вернем смешанную систему 2) мы учтем все пожелания Венецианской комиссии. В возможности их совместить не мелькало и тени сомнения.

Как самое убедительное свидетельство уверенности в утверждении смешанной системы прозвучало сообщение пресс-службы депутата Сергея Кивалова, распространенное 15 сентября. В нем говорится, что на очередных выборах он будет баллотироваться по тому же 136-му округу Одессы, как и в 2002 г. Правда, источником новости называли не самого депутата, а зампреда Одесского горсовета Алексея Гончаренко.

Немногим ранее, 9 сентября, лидер фракции ПР Александр Ефремов заявил: «Фракция Партии регионов будет поддерживать данный законопроект, потому что он выполняет то обещание, которое мы давали нашим избирателям. Граждане Украины будут голосовать за конкретную кандидатуру народного депутата, который будет выдвигаться по мажоритарному округу на той или иной территории нашего государства».

Но параллельно тот же Ефремов неоднократно давал понять, что все зависит от Венецианской комиссии. Так, 5 сентября по окончании согласительного совета он сказал: «После того как представители Венецианской комиссии огласят свой вывод, мы примем окончательное решение по срокам рассмотрения законопроекта о выборах народных депутатов в сессионном зале парламента». А в интервью «Украинским новостям» 8 сентября Ефремов признался, что «сейчас сложно прогнозировать сроки рассмотрения документа, но это вопрос текущей сессии. Мне очень бы хотелось, чтобы мы получили соответствующие выводы в самом ближайшем времени».

13 сентября депутат-«регионал» Максим Луцкий на конференции в Институте Горшенина повторил: авторы проекта ожидают решения Венецианской комиссии; а на вопрос, будет ли закон принят до 28 октября (то есть за год до выборов), пообещал: «Да, да, абсолютно точно». Как сообщает УНИАН, «он также выразил уверенность… что новый избирательный принцип, который предлагается по формуле «50 на 50», будет реализован».

Однако совершенно непонятно, для чего создавалась интрига вокруг сроков получения заключения Венецианской комиссии. Ведь давным- давно на сайте комиссии значилось, что очередное, 88-е заседание этого органа состоится 14-15 октября, то есть отнюдь не в «ближайшее время». (Кстати, депутат от ПР Владислав Забарский был достаточно точен, когда на «Свобода слова» ICTV 12 сентября сообщил, что выводы ВК будут «где-то в октябре».) Однако проведение двух чтений закона в течение двух недель предполагает как молниеносное внесение поправок в проект (если власть и впрямь намерена строго учитывать позицию ВК), так и молниеносную работу Рады над документом. До сих пор подобных темпов работы над избирательным законодательством не наблюдалось.

Правда, некий нюанс состоит в том, что уже 12 сентября Венецианская комиссия составила предварительное заключение о законопроекте, подготовленное ее членами Айварсом Эндзиньшем (Латвия) и Срджаном Дармановичем (Черногория), а также юридическим экспертом Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ) ОБСЕ Давидом Биссоном. Уже на следующий день на сайте Минюста появился оригинал на английском, а 14 сентября — и в украинском переводе. (Нечасто промежуточные результаты работы комиссии приобретают такую огласку. Как правило, обнародуется уже окончательное мнение.)

Разумеется, предварительное заключение никоим образом не носит официального характера. По итогам визита делегации ВК в Киев (22-23 сентября) будет составлена доработанная версия документа. А уже затем все решит пленарное заседание комиссии. И хотя на мнение европейских правоведов можно пытаться повлиять, многолетний опыт показывает: окончательная оценка обычно отличается от предварительной только незначительными деталями.

Поэтому кажется странным, что после такой интенсивной подготовки общественного мнения к принятию нового закона «регионалы» никак не комментируют оценки, вызревающие в недрах Венецианской комиссии. Похоже, в ПР озадачены. Впрочем, судя по отсутствию публичных оценок оппозиционеров, кажется, озадачены и они.

За и против

Формально эксперты ВК и ОБСЕ не высказались о проекте ни позитивно, ни негативно, а проанализировали его, отметив плюсы и минусы. Достоинства и недостатки документа, приведенные в разделах «Резюме» и «Выводы», сводятся, в частности, к следующему.

Достоинства

1. Неограниченный доступ СМИ на заседания избиркомов и прочие публичные мероприятия, имеющие отношение к выборам.

2. Обязательное обучение председателей, зампредов и секретарей окружных комиссий, организуемое ЦИК.

3. Отмена положений, дающих партиям неограниченное право безосновательно отзывать своих членов избиркомов. ( Напомним, что таким правом заметно злоупотребляла оппозиция, порой грозя поставить под вопрос проведение выборов вообще. Вспомним ситуацию накануне второго тура избрания президента в 2010 г., когда срочно пришлось вносить изменения в законодательство, чтобы предотвратить такой сценарий.)

4. Лишение участковых комиссий полномочий вносить избирателей в списки в день голосования и наделение этими полномочиями исключительно суды.

5. Право баллотироваться независимым кандидатам. (У нас его традиционно связывают исключительно с мажоритарной составляющей выборов. Однако европейская практика показывает, что его возможно реализовать и в государствах с пропорциональной системой, будь то общенациональные списки, как в Молдавии, или региональные, как в Турции.)

Недостатки

1. Ограничение права быть кандидатом для лиц, признанных виновными в совершении умышленного преступления независимо от его тяжести. (И Венецианская комиссия, и ОБСЕ считают, что в случаях с судимыми политиками — кроме совершивших тяжкие преступления — сами избиратели должны решать, достойны ли такие лица быть депутатами. Подобное пожелание высказывалось ими постоянно, в частности, и при оценке действующего закона о выборах президента. Однако в контексте дел Тимошенко и Луценко оно приобретает особую щекотливость.)

2. Отсутствие строгих критериев и сроков для установления границ избирательных округов.

3. Отсутствие четкого определения возможностей оспорить результаты выборов.

4. Непредоставление полной информации о финансировании кампании и расходах в ее рамках, отсутствие независимого мониторинга финансирования политических партий и избирательных кампаний, а также положения об эффективных санкциях за нарушение порядка финансирования, установленного законом.

5. Ограничение свободы слова, которое эксперты ВК усматривают в запрете комментировать агитационные выступления в электронных СМИ в течение 20 мин. до и после их трансляции, а также вести агитацию в зарубежных СМИ.

6. Право наблюдателей «принимать все необходимые меры для прекращения незаконных действий в ходе голосования и подсчета голосов на участке». (Члены ВК справедливо указывают, что такие права могут привести к злоупотреблениям, и предлагают, чтобы в таких случаях наблюдатели не прибегали к самоуправству, а срочно предоставляли соответствующую информацию вышестоящим избиркомам и органам власти.)

7. Подписание избирательного бюллетеня членом комиссии. (Эта норма есть в действующем законодательстве, куда она попала по настоянию нынешней оппозиции. Однако в ВК неизменно считали, что избиратель может быть фактически наказан членом избиркома, который сознательно или случайно не подпишет бюллетень. Поэтому повторен призыв изъять данную норму.)

8. Возможность «участковым комиссиям объявлять результаты выборов недействительными на основе произвольных стандартов недопустимых злоупотреблений». (Речь идет о количественных критериях, дающих право счесть голосование на участке недействительным, — если количество бюллетеней в урнах на 10% превысит число избирателей, получивших бюллетени и т. д. С точки зрения ВК, это является установлением «приемлемого уровня фальсификаций», тогда как выборы должны объявляться недействительными «везде, где нарушения могли повлиять на их результат».)

Есть замечания, касающиеся традиционно острых для нас проблем избирательного законодательства, которые, однако, не вошли в разделы «Резюме» и «Выводы»; из чего можно заключить, что они не так сильно волнуют европейских экспертов.

Например, предлагается, чтобы избиратели для голосования на дому предоставляли документы, подтверждающие, что им трудно прийти на участок. В то же время отмечается, что система голосования вне участков «создана с необходимыми мерами безопасности и позволяет выполнять обязательства в рамках Конвенции ООН по гарантированию прав лиц с ограниченными возможностями».

Причины повышения проходного барьера для партий с 3% до 5% названы экспертами непонятными. Впрочем, в последнее время и «регионалы» говорят, что селичина барьера — вопрос дискуссионный. То есть дают понять, что готовы пойти на уступки тем, кто недоволен планируемым повышением, в частности коммунистам.

Эксперты ВК указывают, что процент голосов, полученных партией, надо определять, в соответствии с международной практикой, исходя из количества действительных бюллетеней, а не их общего числа, как до сих пор. Реализация этого предложения помогла бы партиям, не добирающим сотых процента для прохождения в парламент.)

Кроме того, в документе никак не оценивается недопущение к выборам избирательных блоков, хотя такой запрет не характерен для Европы.

В целом одни выводы Венецианской комиссии выгодны для власти, другие — для оппозиции. Часть их целесообразно внедрить, другие же неприемлемы в наших условиях. В частности, отсутствие количественных критериев (в процентах) для признания выборов на участке недействительными способно привести к еще большему произволу избиркомов.

Избирательная система: мягкое принуждение к консенсусу

Подходим к главному — к оценке самой избирательной системы. Эта оценка дана не прямо, а намеками, хотя, на взгляд автора этих строк, и достаточно прозрачными.

Так, отмечается, что «предложенная система не является той, которая обсуждалась представителями Венецианской комиссии во время встреч с украинскими властями, и той, которая рекомендуется резолюцией 1755 (2010) ПАСЕ», — там предлагалась пропорциональная система с региональными списками и многомандатными округами (об отношении автора к этой системе см. «Может, попытаться как в Европе?» // «2000» №17 (556) 29 апреля — 5 мая 2011 г.).

В разделе «Резюме» напоминается и об этой резолюции, и о том, что после выборов-2007 ВК предлагала такую же систему, как и ПАСЕ, считая, что она устранит недостатки как существующего варианта «пропорционалки», так и смешанной системы образца 1998-2002 гг.

В то же время эксперты подчеркивают, что «выбор избирательной системы является суверенным правом каждого государства, однако она должна выбираться и согласовываться в рамках широких и открытых обсуждений в парламенте с участием всех политических сил», а «смена системы не должна восприниматься как такая, которая подрывает доверие избирателей, политических партий и гражданского общества к избирательному процессу». По мнению комиссии, если речь идет о возрождении системы, существовавшей в 1998-2002 гг., то в законе «должны учитываться недостатки избирательного процесса, выявленные национальными и международными экспертами и наблюдателями в ходе тех выборов». (Но тогда в оценках преобладала критика мажоритарной составляющей, которую называли «состязанием денежных мешков». А вот на дефекты пропорциональной модели, ставшие очевидными после выборов 2006-2007 гг., особого внимания не обращали).

Существенная ремарка, касающаяся не только системы выборов, но и закона в целом, содержится во вступлении. Там говорится, что оценка ВК «не содержит комментариев… законодательного процесса, который сформируется в результате имплементации этого законопроекта. Однако в соответствии с устоявшимся принципом законодательство, которое регулирует фундаментальные права, такие как право на честные и свободные выборы, должно приниматься открыто, после публичных дебатов и при широкой поддержке, с тем чтобы обеспечить доверие к избирательному процессу».

А теперь напомню, как месяц с лишним назад прогнозировал вывод Венецианской комиссии Сергей Бурлаченко: «Предвижу, каково будет ее резюме: «выбор избирательной системы — это индивидуальное дело страны, но в нем крайне желателен консенсус между властью и оппозицией, а раз в данном случае такого консенсуса нет, то лучше воздержаться от принятия закона» («Поиск нового амплуа» // «2000», №33 (569) 19 — 25 августа 2011 г.).

Думается, это оценка гораздо более точная, чем утверждения ряда наших СМИ, что Венецианская комиссия смешанную систему в целом одобрила. Да, воздержаться от принятия закона она напрямую не предлагает и предложенную избирательную систему не отвергает. Все сделано тоньше, с предоставлением оппозиции серьезных козырей.

Документ прозрачно намекает на необходимость принять закон и утвердить избирательную систему на основе как можно более широкого консенсуса (только слово «консенсус» не фигурирует). То есть если закон поддержит и оппозиция, претензий не будет. Но ведь совершенно очевидно, что она не поддержит! И в случае принятия системы будет утверждать о том, что оно противоречии духу выводов Венецианской комиссии. Впрочем, не исключено, что уже в ходе визита в Киев, ближе ознакомившись с точкой зрения оппозиции, ВК дополнительно прояснит и ужесточит свою позицию по этому вопросу. Закон о языках комиссия тоже забраковывала потому, что его не поддерживала начительная часть политических сил.

Нет сомнения, что Запад поддержит отношение оппозиционеров к избирательному закону. Так, 14 сентября лидер Европейской народной партии Вильфрид Мартенс говорил, что ЕС, и особенно ЕНП будут очень внимательно следить, как разрабатывается новое избирательное законодательство, и что «манипулирование этим законодательством в интересах одной партии — это то же, что и манипулирование самими результатами выборов».

Конечно, Мартенс — лидер только одной, хотя и весьма влиятельной политической силы в ЕС. Однако еще прозрачнее и жестче высказался глава представительства ЕС в Украине Жозе Мануэл Пинту Тейшейра. 5 сентября в интервью «Деловой столице» он заявил, что Президент Украины в ноябре 2010 г. попросил Евросоюз помочь с разработкой избирательного кодекса, кодекс был передан на рассмотрение Венецианской комиссии и положительно ею оценен, президент обещал его принять, «тем не менее впоследствии документ, разработанный при поддержке ЕС, был снят с рассмотрения, и процесс принятия закона для следующих парламентских выборов начался заново. ЕС (а также США) постоянно высказывают свою тревогу по поводу недостаточного участия всех заинтересованных сторон (политических партий, гражданского общества) в данном процессе, а также того, что таким образом избирательная система фактически навязывается» (УНИАН).

На самом деле Тейшейра искажает факты, и это подчеркивает его предвзятость. Проект Избирательного кодекса, подготовленный депутатами Юрием Ключковским (НУ-НС), Сергеем Подгорным (БЮТ), Сергеем Гриневецким и Виктором Сенченко (оба БЛ), был направлен Владимиром Литвином в ВК еще в июне 2010 г., а в декабре получил ее положительную оценку. Однако Янукович, неоднократно упоминая во 2-й половине 2010 г. о необходимости принятия Избирательного кодекса, нигде не говорит, что речь идет именно о данном проекте. Напротив, из слов президента видно, что имеется в виду документ, который только предстоит создать (РБК-Украина).

Итак, если закон принимается в нынешнем виде, Запад открыто произнесет те слова, которые привел в своем прогнозе Сергей Бурлаченко. А то, что говорить это будет не Венецианская комиссия, а Европейская только хуже. Таким образом, создается еще один повод, который изначально определит настороженное отношение Запада к выборам-2012. А привязка судьбы закона к мнению Венецианской комиссии, многократно озвученная и президентом, и провластными политиками, загоняет власть в тупик. Не прислушается Киев к мнению Венеции — значит, нарушит обещания.

Если именно предложенная система выборов для власти критически важна, то позитивная оценка или отсутствие критики отдельных положений документа, невыгодных для оппозиции (запрет блоков, ограничения в отзыве членов избиркомов), все равно не может компенсировать критического подхода к этому вопросу ВК.

Правда, в СМИ нередко говорят, что на Банковой на самом деле не определились, какая система нужна Украине. Дескать, в случае введения мажоритарной составляющей сами «регионалы» не могут поделить округа. Версию о подобных спорах высказывает и глава Комитета избирателей Украины Александр Черненко.

Однако если это так, зачем публично поддерживать только одну систему? Ведь с точки зрения сохранения определенного имиджа в Европе власти было выгоднее продемонстрировать наличие альтернатив. Это давало бы гораздо меньше поводов для давления на Украину. Конечно, главная оппозиционная сила в Раде, фракция БЮТ, не поддержала бы любой проект по изменению системы, предложенный ПР. Но в случае с региональными списками приверженцы Тимошенко оказались бы в интересном положении, противопоставив свою позицию европейской.

Но из выступлений «регионалов» и даже из сообщений СМИ о закулисных маневрах в их среде не видно, что в ПР рассматривают любой иной вариант «пропорционалки», кроме существующего. Наконец, сообщение докладчиков ВК о том, что предлагаемая законопроектом система до сих пор не обсуждалась с экспертами комиссии, наводит на мысль, что власть просто не умеет с ними работать.

Или же в случае с избирательным законом она заранее готова согласиться со всеми предложениями комиссии, причем демонстративно? Ибо, как писал Бурлаченко, такое согласие должно выступать своеобразной компенсацией: дескать, здесь мы готовы во всем уступить, но давлению в деле Тимошенко не поддадимся.

Однако очевидно, что для Запада такой размен неприемлем и, похоже, давление в связи с делом экс-премьера стало работать.

Если всерьез относится к теории заговоров, кажущаяся невнятность высказываний Венецианской комиссии об избирательном законе может свидетельствовать о том, что Европе-то как раз выгодно, чтобы Киев, не поняв намеков, вернулся к системе, существовавшей при Кучме. И тогда критики власти с удовольствием воспользуются фактом новой избирательной системы, чтобы заблаговременно объявить будущие выборы нечестными.